‘정부 쌈짓돈’ 논란, 맞을까…미래대응기금 뜯어보니[청와대 머니워치]

[이데일리 김상윤 기자] 정부가 세수 호황기에 재정을 비축해뒀다가 세수 부족이나 청년·인공지능(AI)·지방 투자가 필요할 때 꺼내 쓰는 ‘미래대응기금’ 신설을 추진한다. 가계에 비유하면 여유 자금을 별도 계좌에 넣어두고 목돈이 필요할 때 사용하는 ‘재정 비상통장’이다.

쟁점은 기금 적립 이후다. 정부가 국회의 사전 의결 없이 주요 지출항목의 금액을 최대 30%까지 바꿀 수 있게 설계되면서 ‘정부 쌈짓돈’ 논란이 일고 있다.

물론 영수증 없는 현금처럼 마구잡이로 쓸 수 있는 ‘쌈짓돈’으로 단정하기는 어렵다. 최초 기금운용계획은 매년 국회 심의·의결을 거쳐야 하고, 청년·성장동력·지방·교육·인재 등 법률이 정한 용도를 지켜야 한다. 주요항목 지출액을 30% 넘게 변경하려면 기금운용계획 변경안을 국회에 제출해 다시 의결받아야 한다. 정부는 계획에 없던 완전히 새로운 사업도 30% 변경권만으로 시작할 수 없다는 입장이다.

그럼에도 일반회계 예산보다 운용이 탄력적이고, 다른 사업성 기금과 비교해도 정부 재량이 넓은 통장인 것은 맞다. 일반 사업성 기금의 주요항목 변경 한도인 20%보다 높은 30%가 적용되는 데다 청년·AI·지방 등에 얼마씩 배분해야 하는지를 정한 법정 의무 비율도 없다. 총괄계정을 거쳐 계정 간 자금을 옮길 수 있는 통로도 열려 있다.

정리하면 미래대응기금은 정부의 ‘개인 지갑’이라기보다 국회가 큰 테두리를 정해주는 ‘탄력적 비상통장’에 가깝다.

다만 기금 규모와 주요항목이 커질수록 정부 재량의 폭도 넓어진다. 극단적인 가정을 해보면 향후 국회가 20조원 규모의 주요항목을 승인한다면 정부는 다른 항목의 감액이나 총괄계정 여유자금 등 재원이 확보됐다는 전제 아래 해당 항목의 지출액을 최대 6조원까지 증액하거나 감액할 수 있다.

쌈짓돈 논란을 차단할 열쇠는 결국 국회에 있다. 최초 기금운용계획 심사 때 주요항목을 얼마나 세분화하고 계정 간 전출입과 여유자금 운용 기준을 얼마나 촘촘하게 짜느냐가 관건이다.

이재명 대통령이 28일 청와대에서 열린 '청년예산 언박싱 2027' 행사에서 발언하고 있다. 이번 행사는 내년도 정부 예산안 발표에 앞서 청년 예산과 주요 사업을 설명하기 위해 마련됐다. (사진=연합뉴스)

GPU 가격 올랐다고 추경할까…정부 “이럴 때 30% 활용”

정부는 미래대응기금의 주요항목 지출액을 30% 이내에서 국회에 변경안을 다시 제출하지 않고 조정할 수 있도록 했다. 일반 사업성 기금의 변경 한도인 20%보다 높고 금융성 기금과 같은 수준이다.

정부는 미래대응기금이 청년·AI 등에 투자하는 사업성 기금인 동시에 세수 변동에 대응하는 재정안정 기능도 수행하기 때문에 보다 넓은 재량이 필요하다는 입장이다. 시장 상황이 급변하거나 예상하지 못한 투자 수요가 발생할 때마다 국회 의결을 다시 기다리면 적기를 놓칠 수 있다는 설명이다.

기금 변경은 이런 식으로 이뤄진다. GPU 구매가 1조원 규모의 독립된 주요항목으로 편성됐는데 가격이 급등해 계획한 물량을 확보하지 못하게 됐다고 하자. 정부는 총괄계정의 여유자금이나 다른 지출항목에서 줄인 돈 등 재원을 확보했다면 GPU 구매비를 최대 3000억원까지 늘릴 수 있다.

다만 GPU 구매가 ‘AI 산업 지원’이라는 더 큰 주요항목에 포함된 세부사업이라면 계산이 달라진다. 이때 30% 한도는 GPU 구매비가 아니라 상위 주요항목인 AI 산업 지원 총액에 적용된다. 주요항목의 전체 한도를 넘지 않는 범위에서 GPU와 반도체, 데이터센터 등 세부사업 사이의 자금 배분은 더욱 유연해질 수 있다.

여기서 눈여겨볼 대목은 ‘재원이 확보돼 있다면’이라는 전제다. 30%는 정부가 무조건 추가로 쓸 수 있는 돈이 아니라 국회 재의결 없이 변경할 수 있는 한도다. 총괄계정에 쌓인 여유자금이나 다른 사업에서 줄일 수 있는 재원이 없다면 한도만큼 증액할 수 없다.

반대로 총괄계정에 대규모 여유자금이 쌓이면 재원 제약은 느슨해진다. 총괄계정에 얼마까지 적립할 수 있는지, 적립금 가운데 얼마를 사업에 사용할 수 있는지에 관한 별도 상한은 법안에 담기지 않았다. 실제 여유자금 규모가 정부 재량의 크기를 좌우하게 되는 셈이다.

정부는 30% 변경권만으로 기금운용계획에 없던 완전히 새로운 사업을 시작할 수는 없고, 이미 편성된 주요항목 범위 안에서만 조정할 수 있다고 설명한다. 다만 법안은 각 계정의 지원 대상을 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 사업’까지 열어뒀다.

대통령령으로 지원 대상이 확대되더라도 해당 사업을 실제로 집행하려면 원칙적으로 국회가 의결한 기금운용계획에 반영돼야 한다. 그러나 국회가 최초 계획에서 주요항목을 포괄적으로 승인하면 그 안에서 정부가 운용할 수 있는 사업 범위도 넓어질 수 있다. 시행령이 추가 사업의 범위를 얼마나 구체적으로 제한할지가 중요한 이유다.

20조원짜리 큰 바구니로 승인되면 6조원 조정 가능

정부의 실질적인 재량은 국회가 ‘주요항목’을 얼마나 크게 묶어 승인하느냐에 달려 있다. 30% 한도는 기금 전체가 아니라 국회가 승인한 개별 주요항목을 기준으로 적용되기 때문이다.

극단적인 가정을 해보자. 향후 국회가 ‘AI·첨단산업 지원’이라는 하나의 주요항목에 20조원을 승인한다면 정부는 다른 항목의 감액이나 총괄계정 여유자금 등 재원이 확보됐다는 전제 아래 이 항목을 최대 6조원까지 증액하거나 감액할 수 있다. 반면 같은 20조원을 GPU 5조원, 반도체 5조원, 바이오 5조원, R&D 5조원 등 네 개 주요항목으로 나눠 승인하면 각 항목의 변경 한도는 1조5000억원이 된다. 변경 가능액을 모두 합하면 6조원으로 같지만 특정 분야 한 곳에 추가로 집중할 수 있는 금액은 6조원에서 1조5000억원으로 줄어든다.

국회가 항목을 잘게 나눌수록 특정 사업에 돈을 집중할 수 있는 정부의 재량은 좁아지는 구조다. 반대로 ‘첨단산업 지원’이나 ‘청년 지원’처럼 범위를 넓게 설정하면 정부는 그 안의 세부사업별 배분을 보다 탄력적으로 바꿀 수 있다.

주요항목 안의 세부사업 간 조정도 상대적으로 유연하다. 예측하지 못한 수요나 긴급한 필요가 생기면 주요항목 총액 범위에서 세부사업의 금액을 변경할 수 있다. 다만 국회가 심사 과정에서 삭감한 사업을 정부가 연중 변경을 통해 되살리는 것은 제한된다.

큰 통장 아래 청년·AI·지방 통장…배분 비율은 없다

미래대응기금은 총괄계정과 4개 목적별 계정인 청년·성장동력·지방·교육·인재계정으로 나뉜다. 추가세수 중 해당 연도 예산으로 정한 금액과 정부가 전입하기로 한 초과세수, 세계잉여금 등이 총괄계정으로 들어가고 정부는 이를 목적별 계정에 나눠 담는다.

세금이 평소보다 많이 걷혔다고 초과분 전액이 자동으로 기금에 들어가는 것은 아니다. 추가세수는 해당 연도 예산으로 정한 금액만 전입되고, 초과세수와 세계잉여금도 국가재정법이 정한 절차와 정부의 전입 결정을 거쳐야 한다.

청년계정은 일자리·창업, 주거 안정, 자산 형성, 혼인·출산 등에 사용한다. 성장동력계정은 AI와 국가전략기술, R&D를 지원하고 지방계정은 지역산업 기반과 정주 여건 개선, 농어촌 및 지방정부 지원 등에 쓰인다. 교육·인재계정에서는 영유아 교육과 대학·평생교육, 첨단산업 인재 양성 등을 지원한다.

문제는 이 배분에 법정 하한선이 없다는 점이다. 법안에는 각 계정에 최소 몇 퍼센트를 배분해야 한다는 규정이 없다. 당장 사업에 쓸 돈과 총괄계정에 여유자금으로 쌓아둘 돈의 비율도 정해져 있지 않다.

청와대 관계자는 “사전에 비율을 정해놓고 하는 것은 아니다”고 말했다. 기획예산처가 각 부처의 기금사용계획을 받아 배분안을 만들고 국회가 심사해 최종 확정하지만 최초 배분의 밑그림은 정부가 그린다. 국회의 통제력이 배분 항목을 얼마나 구체적으로 나눠 승인하느냐에 따라 달라지는 구조다.

청년통장 돈을 AI통장으로 옮길 수 있나

법률상 계정 간 이동 통로는 열려 있다. 청년·성장동력·지방계정은 자금을 총괄계정으로 전출할 수 있고 총괄계정은 이를 다른 계정으로 다시 전출할 수 있다.

예컨대 청년사업 집행이 예상보다 늦어지고 AI 투자에 돈이 더 필요해졌다면 청년계정의 자금을 총괄계정으로 옮긴 뒤 성장동력계정으로 다시 보내는 두 단계 이동이 법률상 가능하다.

다만 청년사업에서 돈이 남았다고 이를 곧바로 AI 사업에 사용할 수 있는 것은 아니다. 기금운용계획에 ‘청년계정→총괄계정’ 전출과 ‘총괄계정→성장동력계정’ 전출이 반영돼 있어야 한다. 연중 변경할 경우 각 주요항목은 최초 승인액을 기준으로 30% 한도를 적용받는다.

두 단계에 각각 변경 한도가 적용되지만 실제로 옮길 수 있는 금액은 국회가 각 전출 항목을 처음 얼마로 승인했는지에 따라 달라진다. 단순히 30%를 두 차례 곱해 전체 자금의 9%만 옮길 수 있다는 의미는 아니다. 청와대 관계자도 “총괄계정에 큰돈을 운용한다고 해서 다른 곳으로 자유롭게 전출할 수 있는 것은 아니다”고 설명했다.

교육·인재계정은 다른 계정보다 칸막이가 강하다. 청년·성장동력·지방계정과 달리 총괄계정으로 돈을 영구적으로 넘기는 ‘전출’은 허용되지 않는다. 대신 총괄계정 등에 돈을 빌려주고 원금과 이자를 돌려받는 ‘예탁’은 가능하다. 다만 교육·인재사업에 융자하거나 출자한 자금을 회수하면 총괄계정 재원으로 들어갈 수 있어 완전히 분리된 통장이라고 보기는 어렵다.

세금 덜 걷히면 일반회계 구멍 메운다

미래대응기금의 또 다른 기능은 세수 변동을 완충하는 것이다. 세금이 평소 추세보다 많이 걷힐 때 일부를 기금에 쌓아두고 세수가 부족해지면 이를 꺼내 일반회계 부족분을 메운다. 예컨대 정부가 세금 500조원을 예상해 지출계획을 세웠는데 실제로 480조원만 걷혔다면 기금에 가용한 여유자금이 있는 범위에서 부족한 20조원의 전부 또는 일부를 보충할 수 있다.

국가재정법 개정안은 세입 부족을 보전하기 위한 총괄계정의 일반회계 전출을 세입·세출예산 밖에서 처리할 수 있도록 했다. 이 전출을 위해 별도의 기금운용계획 변경안을 국회에 제출해 사전 의결을 받을 필요가 없다는 의미다. 대신 정부는 전출 내역을 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 사후 제출해야 한다.

이는 국회가 이미 승인한 지출을 그대로 집행하기 위해 부족한 세입을 보충하는 장치다. 기금에서 돈을 꺼내 새로운 지출사업을 만드는 것과는 다르다. 다만 사후 제출은 사전 의결과 통제력의 성격이 다르다는 점에서 세수 부족 대응의 ‘안정판’인 동시에 국회 예산심의권의 사각지대가 될 수 있다는 지적도 나온다.

국채 발행량의 급격한 변동을 줄일 수 있다는 것도 정부가 내세우는 효과다. 세금이 많이 걷힌 해에 국채 발행을 급격히 줄였다가 다음 해 세수 부족으로 발행량을 다시 크게 늘리면 국채시장에 부담을 줄 수 있다는 논리다. 세수 호황기에 남은 돈을 기금에 쌓아두면 세수 부족기에 국채를 갑자기 늘리는 대신 적립금을 활용할 수 있다.

다만 법안에는 초과세수의 일정 비율을 미래대응기금에 의무적으로 적립하거나 국가채무 상환에 사용하도록 한 규정은 없다. 정부가 세입 재추계를 통해 확인된 초과세수 가운데 얼마를 기금으로 넘길지는 매년 재정 여건과 정부 판단에 따라 달라질 수 있다.

대통령의 말 한마디와 청와대의 정책 하나는 결국 돈의 흐름을 바꿉니다. 예산은 어디서 나오고, 혜택은 누가 가져가며, 부담은 누구에게 돌아갈까요. ‘청와대 머니워치’는 정쟁의 언어를 걷어내고 정책의 숫자와 구조, 실제 효과를 경제기자의 눈으로 쉽고 꼼꼼하게 들여다봅니다.